Charakterystyka wzajemnych zależności pomiędzy prawem unijnym i systemami prawa krajowego wymaga podania kilku najważniejszych informacji o instytucjach Unii Europejskiej oraz ich kompetencjach w zakresie unijnej legislacji.

Usytuowana w Traktacie o utworzeniu Unii Europejskiej (dalej TUE, zwany także Traktatem z Maastricht, 1992,) Rada Europejska (RE) - przez media mylona często z Radą Europy - skupia szefów państw lub rządów, którym towarzyszą ministrowie spraw zagranicznych oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej i jego zastępcę. To gremium jest najwyższą instytucją polityczną Unii, decyduje o kierunkach jej rozwoju i strategii, nadaje UE polityczny impuls do działania i z tego tytułu ponosi polityczną odpowiedzialność za jej funkcjonowanie.

Kolejną radą przewidzianą w strukturze Unii jest Rada Unii Europejskiej (RUE), w projekcie nowej Konstytucji zwana ponownie Radą Ministrów. Jest to główny organ decyzyjny, w którym zasiadają przedstawiciele państw członkowskich Unii. Ich zadaniem jest przede wszystkim reprezentowanie interesów narodowych, co znajduje odbicie w składach jej poszczególnych formacji (Rada ds. Ogólnych oraz rady sektorowe). Rada uczestniczy w procesie tworzenia prawa wydając rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje (art. 249 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, dalej TWE). Może w tym procesie występować samodzielnie albo wraz z Parlamentem Europejskim współuczestniczyć w tworzeniu unijnego prawa.

Pochodzący z wyborów bezpośrednich i złożony z 626 członków Parlament Europejski (PE) reprezentuje aktualnie 370 milionową społeczność obywateli państw członkowskich UE, którzy na mocy Traktatu z Maastricht stali się jednocześnie obywatelami Unii Europejskiej. Parlament Europejski - pomimo swej nazwy - nie może być ani porównywany, ani tym bardziej utożsamiany z parlamentami narodowymi. Inne jest jego usytuowanie w instytucjonalnym systemie Unii, inne są także jego kompetencje, zwłaszcza w odniesieniu do procesu legislacyjnego. PE nie ma inicjatywy legislacyjnej, nie ma także kompetencji do samodzielnego tworzenia prawa. Zgodnie z przyznanymi mu przez TWE kompetencjami PE współuczestniczy wraz z Radą Unii Europejskiej w procesie stanowienia unijego prawa, uchwalania budżetu UE, przy zachowaniu decydującego głosu przy określaniu tzw. wydatków nieobligatoryjnych, sprawuje kontrolę parlamentarną nad Komisją Europejską, a także uczestniczy w procedurze mianowania jej przewodniczącego.

Komisja Europejska (KE) jest głównym organem zarządzająco-wykonawczym UE, dbającym za pośrednictwem powołanych na 5-letnią kadencję komisarzy o interes całej organizacji, czyli interes europejski. To do uprawnień Komisji należy m.in. prawo zgłaszania projektów aktów prawnych (czyli prawo podjęcia inicjatywy legislacyjnej), które praktycznie daje jej monopol w zakresie inicjowania kolejnych polityk wspólnotowych. Obowiązek nadzorowania państw członkowskich w zakresie wdrażania i stosowania prawa unijnego (zarówno pierwotnego, jak i wtórnego) przyniósł Komisji nazwę "strażniczki Traktatów".

Podsumowując aktualną strukturę wewnętrzną Unii należy stwierdzić, że Rada Ministrów w zasadzie reprezentuje i dba o interesy narodowe państw członkowskich; a Komisja Europejska odpowiada za funkcjonowanie organizacji jako całości, wykorzystuje dla realizacji swych celów tzw. metodę wspólnotową oraz występuje z inicjatywą legislacyjną, nad której akceptacją pracuje następnie Radą wraz z Parlamentem Europejskim. Należy podkreślić, że wraz z kolejnymi zmianami Traktatów Wspólnotowych kompetencje Parlamentu Europejskiego systematycznie wzrastały, aż do powierzenia temu organowi prawa i możliwości współdecydowania w procesie stanowienia prawa europejskiego.

Przechodząc do kwestii stosunku prawa krajowego do prawa (nazwijmy je umownie) unijnego należy przypomnieć aktualne nazwy aktów prawnych, które zostały przewidziane w art. 249 TWE. Są to akty wiążące, czyli rozporządzenia, dyrektywy i decyzje oraz akty nie mające wiążącego charakteru: zalecenia i opinie. To właśnie postanowienia zawarte w obowiązujących unijnych rozporządzeniach i dyrektywach wprowadzaliśmy do naszego porządku wewnętrznego, dostosowując w ostatnich latach nasze prawo do unijnych standardów. Oceniając tę ogromną, niekiedy wręcz "mrówczą", pracę jaką wykonał polski parlament, można stwierdzić bez obawy popełnienia większego błędu, że nie ma obecnie żadnej dziedziny prawa krajowego, która nie byłaby - choćby pośrednio - dotknięta wpływem prawa europejskiego.

Przygotowany przez Konwent Europejski projekt Konstytucji zmienia nazwy unijnych aktów prawnych. I tak, dzisiejsze rozporządzenia, które są stosowane bezpośrednio na obszarze wszystkich państw członkowskich (nie wymagają wprowadzenia aktami wewnętrznymi tych państw) będą nazywane ustawami europejskimi. Natomiast obecne dyrektywy - których zadaniem jest określenie celu jaki państwa mają za ich pośrednictwem osiągnąć - będą wedle tego projektu nazywane ustawami ramowymi.

Przeciwnicy europejskiej integracji, a także eurosceptycy podnoszą często argument, że po wejściu do Unii Europejskiej "parlamenty narodowe stracą na znaczeniu, ponieważ prawo będzie stanowione nie na gruncie narodowym, ale - przez Brukselę". Takie głosy pojawiały się dość często w trakcie ostatniej kampanii referendalnej i to nie tylko w naszym kraju. Dlatego jednym z zadań jakie Deklaracja z Laeken postawiła przez Konwentem Europejskim było przedyskutowanie roli, jaką w poszerzonej i zreformowanej Unii miałyby pełnić parlamenty narodowe. Dla potrzeb takiej dyskusji Konwent powołał specjalną grupę roboczą "Parlamenty Narodowe", w której pracach uczestniczył również poseł Józef Oleksy.

Spór o miejsce i rolę parlamentów narodowych zakończył się przyjęciem kompromisowego rozwiązania, które w postaci finalnego raportu zostało przekazane sesji plenarnej Konwentu, a następnie wprowadzone do dwu protokołów (o subsydiarności, o roli parlamentów narodowych) dołączonych do projektu Konstytucji. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami wszystkie inicjatywy legislacyjne Komisji Europejskiej mają być podawane nie tylko - jak obecnie - do wiadomości rządów państw członkowskich, ale także przesyłane do ich parlamentów, a w przypadku funkcjonowania systemu dwuizbowego - odrębnie do każdej izby). Następnie parlamenty (lub ich izby) będą oceniały każdą inicjatywę pod kątem przestrzegania w nim zasady subsydiarności. Będą zatem sprawdzały, czy proponowane przez Komisję Europejską rozwiązanie uwzględnia zasadę stanowiącą, że jeżeli można coś zrobić na poziomie niższym, bliższym obywatelowi, to właśnie tam takie działanie należy podjąć i przeprowadzić. Jeżeli parlament oceni propozycję Komisji negatywnie, to wydaje stosowną opinię i kieruje ją do Komisji. Jeżeli okaże się, że 1/3 głosów pochodzących z parlamentów jedno- lub dwuizbowych to głosy krytyczne, Komisja będzie zobligowana do ponownego przeanalizowania swej propozycji. Jest to swego rodzaju ostrzeżenie. Jeżeli Komisja uzna uwagi parlamentów za zasadne, to powinna zmienić swą propozycję legislacyjną.

Określiłam to rozwiązanie mianem kompromisowego, gdyż grupa robocza przedłożyła propozycję jeszcze dalej idącą, przyznającą parlamentom narodowym jeszcze większe uprawnienia. Proponowano na przykład, aby w przypadku, gdy 2/3 parlamentów narodowych oprotestuje przedłożoną im propozycję, Komisja musiała z mocy prawa zaprzestać dalszych prac nad danym projektem.

Przystąpienie do UE naszego kraju zmusza także parlamentarzystów do zastanowienia się, czy i w jaki sposób będą mogli uczestniczyć w kontroli legislacyjnej działalności "Brukseli", czy będą mogli wpływać na propozycje legislacyjne Komisji jeszcze w fazie ich tworzenia, czy też możliwa będzie wyłącznie kontrola skutków przyjętych na forum europejskim aktów prawnych, czyli kontrola ex post? Rodzi się w tej sytuacji zasadnicze pytanie, czy - jako parlament krajowy, polski Sejm i polski Senat - będziemy mogli wpływać na to, jakie stanowisko zajmą przedstawiciele naszego rządu zasiadający w Radzie Ministrów (ds. ogólnych lub w radach sektorowych). Odpowiedź na to pytanie nie będzie prosta. Rozwiązania nie narzuca, ani nawet nie podpowiada Unia Europejska, pozostawiając wybór ew. sposobu państwom członkowskim. W wielu tzw. "starych" państwach członkowskich wypracowano już pewne, zweryfikowane przez praktykę, mechanizmy.

W parlamencie duńskim powołano np. specjalną, wyposażoną w daleko idące kompetencje komisję. Skoro wiadomo, że w poniedziałki odbywają się posiedzenia Rady Ministrów (np. którejś z sektorowych rad ministrów), to w poprzedzający piątek zbiera się taka specjalna komisja parlamentarna, która wysłuchuje ministra reprezentującego Danię w określonej radzie i określa dopuszczalne z duńskiego punktu widzenia granice kompromisu. Takie rozwiązanie, poza sprawowaniem kontroli parlamentarnej, może mieć jednak także złe strony. Jeśli np. zdarzyłoby się, że wszyscy ministrowie, członkowie rady, są wiązani nie tylko instrukcjami swych rządów, ale nadto mają ściśle określony przez macierzyste parlamenty zakres swobody negocjacyjnej, to w radzie mogłoby dojść do zablokowania procesu decyzyjnego. Ta sytuacja powoduje, że przy 25 członkach rozszerzonej Unii podejmowanie decyzji z wyłączeniem jednomyślności, a więc - głosowanie metodą większościową - staje się koniecznością.

W przededniu wejścia do Unii musimy się zatem zastanowić, czy jako polski parlament chcemy stworzyć system kontroli wobec przedstawicieli rządu w Radzie Ministrów, oraz - jeśli odpowiedź będzie twierdząca - jak taki system ma funkcjonować? A może w wyniku dyskusji uznamy, że mając zaufanie do przedstawicieli rządu, lepiej będzie jeśli parlament włączy się do prac legislacyjnych dopiero po wypracowaniu i przyjęciu przez rząd konkretnych projektów? Wydaje się jednak, że z uwagi na liczne słowa krytyki ze strony eurosceptyków, którzy są pełni obaw o oderwanie procesu stanowienia prawa od parlamentów narodowych, ta kwestia wymaga bardzo wnikliwego rozważenia i szybkiego podjęcia decyzji. Wydaje się także, że wykreowanie takiego ciała sprawującego pewną formę kontroli nad inicjatywami rządu pozwoliłoby mu czuć się pewniej i bezpieczniej, ponieważ miałby za sobą poparcie parlamentu. Z drugiej strony musimy jednak pamiętać, że żaden rząd nie lubi "czuć na plecach silnego oddechu" kontrolującego. Chciałabym poznać Państwa opinię w tej materii, bowiem sprawa jest bardzo pilna. Moim zdaniem, najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby powołanie wspólnej europejskiej komisji sejmowo-senackiej. Musiałaby ona składać się z parlamentarzystów nie bojących się pracy, dobrze przygotowanych w zakresie europejskiej legislacji.

Chciałabym jeszcze na zakończenie wyraźnie podkreślić, że w projekcie Konstytucji Europejskiej zapisano - i to jest istotne novum - prymat prawa europejskiego nad prawem krajowym. Ale - na co także chcę zwrócić uwagę - nie jest to prymat bezwzględny, a ograniczony do prawa tworzonego jedynie w ramach kompetencji przyznanych UE. Nieprawdziwe jest zatem tym stwierdzenie, że prymat prawa unijnego nad prawem krajowym ma charakter powszechny i bezwzględny, że jest normą w każdej dziedzinie.

Na zakończenie warto także przytoczyć słowa ministra spraw zagranicznych Francji D. De Villepin'a, który - oceniając projekt Konstytucji Europejskiej - stwierdził, iż obywatele Europy wiedzą, że to dzięki niej "Europa może im przynieść to, czego żaden kraj z osobna nie jest w stanie im zaoferować".

Senator RP prof. dr hab. GENOWEFA GRABOWSKA
Przewodnicząca senackiej Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej, zastępca członka Konwentu Europejskiego oraz obserwator w Parlamencie Europejskim; Kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego Publicznego i Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji UŚ.