Reaktywowany w Polsce w 1990 roku po 40-letniej przerwie samorząd terytorialny oparty został, bez wątpienia, na doświadczeniach międzywojennego polskiego samorządu terytorialnego oraz samorządów państw Europy Zachodniej. Nie można jednak, w żadnym razie, traktować obecnego samorządu terytorialnego jako struktury statycznej; wręcz odwrotnie, samorząd ten znajduje się w ciągłym rozwoju. Dowodem na to mogą być dokonane w 1998 roku zasadnicze reformy strukturalne, polegające na wprowadzeniu samorządu terytorialnego na szczeblach powiatowym i wojewódzkim. Dalsze istotne zmiany w strukturze i zasadach działania samorządu terytorialnego wszystkich szczebli przyniosła ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Można zatem mówić o obiektywnej tendencji do ciągłego rozwoju współczesnego samorządu terytorialnego.

Pojęcie i istota samorządu terytorialnego

Pojęcie "samorządu", a w szczególności "samorządu terytorialnego" było już niejednokrotnie definiowane. Mimo to nie jest nadal rozumiane jednolicie. Wpływ na taki stan rzeczy miały z reguły konkretne warunki polityczne, w jakich tworzono poszczególne definicje. "Instytucja samorządu jako jednego ze sposobów decentralizowania administracji państwowej ma za sobą tak bogatą literaturę, iż dodanie jakichś nowych elementów do samego określenia tego, co jest samorządem, jest już chyba niemożliwe".¹

Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji. Jej rezultatem były dwa rozbieżne pojęcia samorządu. Samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym), rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecentralizowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej ingerencji państwowej.

Na tym tle zrodziło się pojęcie "pośredniej administracji państwowej"², która to administracja nie jest pełniona przez bezpośrednie organy państwowe, lecz przez samodzielne, tzn. zdolne do działań prawnych podmioty, administrujące zadaniami państwowymi. Administracja taka jest administracją zdecentralizowaną. Wyodrębnienie bezpośredniej i pośredniej administracji państwowej ma znaczenie praktyczne, bowiem administracja pośrednia stoi w zasadzie poza ciągiem instancyjnym (podporządkowaniem hierarchicznym) bezpośrednich organów państwowych.³

Drugie ujęcie samorządu w znaczeniu politycznym, oznacza honorowe uczestnictwo osób fizycznych w wykonywaniu określonych zadań państwowych, chodzi tu zatem jedynie o samorządność personalną⁴. To ujęcie jednak wykracza poza ramy naszych rozważań.

Drogę do ujednolicenia poglądów na charakter prawny samorządu terytorialnego utorowała "Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego" uchwalona na 27 Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach 22-26 września 1985 r. w Rio de Janerio. Stanowi ona, iż "samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej" (art. 2 ust. 1) oraz, że zarówno zasada samorządu lokalnego, jak i podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawowej (art. 1 i art. 3 ust. 3).⁵

Podobne przepisy zawiera Europejska Karta Samorządu Terytorialnego uchwalona dnia 15 października 1985 r.⁶ Zgodnie z jej brzmieniem:

• zasada samorządności terytorialnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji,
• samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, dla dobra mieszkańców,
• podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednak zlecania komunalnym korporacjom terytorialnym określonych kompetencji w ramach ustaw,
• komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom,
• nadzór administracyjny nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi może być sprawowany tylko w sposób określony w konstytucji lub ustawach zwykłych i w przypadkach tam przewidzianych, celem nadzoru nad działalnością komunalną może być zasadniczo tylko zapewnienie przestrzegania ustaw i zasad konstytucji. Nadzór ten w odniesieniu do zadań, które zostały komunalnym korporacjom terytorialnym powierzone, obejmować może kontrolę celowościową,
• nadzór nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi należy tak wykonywać, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru i znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów.

Obie cytowane wyżej deklaracje międzynarodowe zawierają regułę, iż samorząd terytorialny poprzez uregulowanie go w konstytucjach i ustawodawstwach krajowych staje się jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych współczesnego państwa. Zakres regulacji konstytucyjnej jest odmienny w poszczególnych państwach, od wyrażenia jedynie ogólnej zasady⁷, po szczegółową regulację zasad organizacyjnych i funkcjonalnych⁸. Jednakże w żadnym z ustawodawstw nie znajdujemy wyczerpującej definicji samorządu terytorialnego. Toteż trud zdefiniowania tego samorządu spada na doktrynę. Najczęściej dokonywano tego formułując katalog cech samorządu terytorialnego, w oparciu o rozwiązania normatywne.

Za podstawowe elementy takiego katalogu uznać można: podmiot i przedmiot samorządu, zadania samorządu oraz nadzór nad samorządem.

Podmiot samorządu

Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (gminę). A zatem gmina jest traktowana jako związek mieszkańców danego obszaru - korporację terenową. "Upodmiotowienie" społeczności lokalnej rozumiane jest tu zatem nie socjologicznie, czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie.

Przy czym "upodmiotowienie" to dokonywane jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Na tym tle w doktrynie występują rozbieżności, co do ujmowania kategorii interesu lokalnego.

W aspekcie prawno-ustrojowym (organizacyjnym) władza lokalna jest zawsze fragmentem ustroju państwowego. Dlatego też szczególnie istotne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy władze lokalne uznaje się za instrument realizacji w terenie celów państwowych, czy też zakłada się istnienie celów lokalnych, odrębnych od państwowych. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii może nastąpić w drodze uznania istniejącego obiektywnie interesu lokalnego.

Przeważająca część doktryny jest zgodna, iż kategoria interesu lokalnego ma charakter obiektywny⁹. Interes lokalny jest częstokroć inny niż interes społeczności ogólnopaństwowych, ale nie może to oznaczać, że z reguły interes społeczności lokalnej jest mniej ważny. Rozróżnienie obu kategorii interesów - ogólnopaństwowego i lokalnego, wiąże się bardzo ściśle z problematyką decentralizacji administracji państwowej. Decentralizacja polega - najogólniej rzecz biorąc - na prawnym zabezpieczeniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższych. Dokonuje się tego poprzez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów wyżej usytuowanych w działalność organów niżej stojących w strukturze organizacyjnej. Z zastosowania zasady decentralizacji w strukturze organów administracji państwowej i samorządu wynika ponadto reguła, iż nadzór nad organami zdecentralizowanymi odbywa się przy użyciu środków wyraźnie przez ustawę określonych i dozwolonych w danej, konkretnej sytuacji.

Uznanie samorządu terytorialnego za element struktury zdecentralizowanej oznacza, iż jednostka tego samorządu - gmina, została wydzielona z całości administracji państwowej. Wydzielenie to dokonuje się poprzez uznania odrębności prawnej interesu lokalnego, a co za tym idzie przyznanie swobody realizacji i ochrony tego interesu. Oczywiście, proces ten odbywa się w oparciu o konkretną normę prawną i właśnie owa norma stanowi granicę samodzielności działania jednostki samorządowej. Samodzielność ta zatem nie jest bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych.¹⁰

Literatura przedmiotu mówiąc o podmiocie samorządu posługuje się pojęciem "terytorialnej korporacji komunalnej". Oznacza ono, iż samorząd, to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób. W przypadku samorządu terytorialnego chodzi o osoby zamieszkałe na danym terenie. Przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia. Powstaje ona z mocy samego prawa, na skutek nabycia przez osobę fizyczną określonej cechy, np. zamieszkiwania na obszarze gminy.

Nie można natomiast uznać za trafne określenie więzi między członkami a społecznością samorządową jako przynależności przymusowej. Skoro bowiem przystąpienie do społeczności nie jest aktem woli, zainteresowana osoba nie może praktycznie odmówić przystąpienia.

Nie ma więc konieczności stosowania jakichkolwiek środków mających na celu wymuszenie przynależności. Jeżeli nawet członek społeczności samorządowej zachowuje się całkowicie biernie, nie ma to żadnego wpływu na jego powiązania prawne ze społecznością.

Kolejną kwestią decydującą o istocie podmiotu samorządu jest jego organizacja. Terytorialny związek samorządowy, będąc strukturą o charakterze korporacyjnym, nie jest w stanie realizować swoich zadań in pleno.

Z tego też powodu członkowie związku powołują w drodze wyborów organy (zwykle kolegialne), które w sposób bezpośredni wykonują zadania nałożone na związek. I właśnie powoływanie organów komunalnych w drodze wyborów uznawane jest za cechę konstytutywną samorządu terytorialnego. Dopuszczalne przy tym są zarówno wybory bezpośrednie (rady gmin, powiatów i sejmiki województw oraz obecnie wójt, burmistrz i prezydent miasta) jak i pośrednie, gdzie organ uchwałodawczy wybiera organ wykonawczy (zarządy powiatów i województw). Przyjęta w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r. zasada bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest zgodna z rozwiązaniami występującymi w wielu krajach europejskich.¹²

Niezmiernie istotnym elementem składającym się na pojęcie podmiotu samorządu jest przyznawana terytorialnym związkom samorządowym przez prawo osobowość prawna. Pomijając teorie filozoficzne oraz historyczny rozwój tej instytucji¹³, należy stwierdzić, że obecnie zarówno w literaturze, jak i ustawodawstwie samorządowym powszechnie uznawane jest znaczenie tej osobowości. Przy czym osobowość tę dzieli się na publiczną i prywatną (cywilnoprawną).

Osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządowym możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa¹⁴.

Skoro gmina wykonuje zadania publiczne, to poza sporem pozostaje, że mogą one korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, a w tym ze środków prawnych o charakterze władczym. Możliwość stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorządu i określa jego podmiotowość publicznoprawną¹⁵.

Podmiotowość prawna samorządu to nie tylko sprawa kompetencji administracyjnych, ale również majątkowych, cywilnoprawnych. Przyznanie takich kompetencji pociąga za sobą konieczność uzyskania przez samorząd swobody dysponowaniu mieniem we własnym imieniu. Temu celowi ma służyć nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości cywilnoprawnej.

Mogą one być zatem takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego jak inne podmioty gospodarcze. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać, zaciągać zobowiązania itp.¹⁶. Osobowość prawna jest rękojmią ich samorządności. Gminy mogą wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla dwóch równorzędnych podmiotów¹⁷. Choć podlegają nadzorowi organów państwowych, to mogą wieść z nimi spór.

Podsumowując powyższe rozważania nad określeniem podmiotu samorządu terytorialnego można przyjąć, iż jest nim jednostka o charakterze korporacyjnym wyposażona w osobowość prawną o charakterze publicznym i prywatnym, wypełniająca poprzez wyłonione w drodze wyborów organy zadania administracji publicznej na zasadach niezależności określonej prawnie i podlegająca przy tym nadzorowi państwowemu.

Przedmiot samorządu

Samorząd tworzony jest w celu sprawowania - w wyznaczonym zakresie - administracji publicznej. Toteż właśnie wykonywanie administracji publicznej należy uznać za przedmiot samorządu.

To, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze państwowym nie budzi we współczesnej literaturze przedmiotu wątpliwości. Akceptowane jest również posługiwanie przy tym instrumentami prawnymi typowymi dla władzy państwowej. Sporna natomiast jest kwestia zasady podziału kompetencji pomiędzy państwo a samorząd. Jeżeli za zasadę prawną o randze konstytucyjnej zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego wyposażonego we własny, samodzielnie realizowany zakres zadań i obowiązków, to podział zadań nie może być dokonany w sposób optymalny wyłącznie pomiędzy odrębne organy państwowe (jest to tzw. poziomy podział władzy)¹⁸. Podział ten powinien być dokonany w sposób "pionowy", tj. poprzez dopuszczenie do sprawowania funkcji państwowych również innych podmiotów o niepaństwowym charakterze, w tym głównie samorządu terytorialnego.

Zarówno doktryna, jak i wspólnota Europejska, przy rozstrzyganiu problemu podziału władz posługuje się "zasadą subsydiarności". Zasada ta wywodzi się bezpośrednio z doktryny socjalnej Kościoła, między innymi z Encyklik papieskich: "Rerum novarum" Leona XIII (1891) i "Quadrogesimo Anno" Piusa XI (1931).

Subsydiarność jest zasadą podziału władzy, od dołu do góry. "Postuluje ona, że nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, jednostka mniejsza. Oznacza to, iż jednostki większe działają wyłącznie w dziedzinach, w których ich wielkość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania"¹⁹. Nie ma jednak żadnego obiektywnego, merytorycznego kryterium, pozwalającego stwierdzić, kiedy możliwości mniejszej jednostki są wyczerpane. Ponadto otwarta pozostaje kwestia, kto miałby rozstrzygać o tym, czy i kiedy taka sytuacja zaistnieje.

Można zatem stwierdzić, iż istotą zasady subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności.

Definicja subsydiarności zawarta została w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, której art. 4 ust. 3 stanowi: "Obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższych obywatelom. Przekazywanie zadań innym organom musi odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz wymogom efektywności i oszczędności".

A zatem można powiedzieć, iż zasada subsydiarności urosła do rangi zasady prawnej (na razie prawa międzynarodowego) i powinno zostać uwzględnione we wszystkich nowoczesnych ustawodawstwach. Stanowi ona wyraz rozsądnego kompromisu pomiędzy koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału uprawnień decydujących pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego²⁰.

Niejako naturalnym przeciwieństwem subsydiarności jest decentralizacja. Zakłada ona bowiem podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze kraju pomiędzy jednostki niższe. Jest to jednakże przeciwieństwo tylko metodologiczne i funkcjonalne, bowiem efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy działań.

Zadania samorządu

Klasyczna teoria samorządu dzieli jego zadania na własne i zlecone. Terenowe związki samorządowe otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi, jest to wyraz władztwa samorządowego.

Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio ze wspólnot terenowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Stąd też wywodzi się podział zadań na własne i zlecone (powierzone)²¹.

Zadania własne mają być wykonywane samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej (metrycznej) ingerencji organów państwowych; ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru określonego normatywnie, polegającego na korygowaniu działań niezgodnych z prawem.

Zadania zlecone mogą podlegać takiej merytorycznej ingerencji za pośrednictwem wytycznych.

Również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy" (art. 4 ust. 2). Aby zabezpieczyć to pierwszeństwo samorządu i uniknąć sporów kompetencyjnych pomiędzy państwem a gminami, stanowi się, iż "Podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie" (art. 4 ust. 1 zd. 1).

Pod pojęciem owych "podstawowych kompetencji" rozumiane są zadania własne samorządu. Bowiem w zdaniu drugim art. 4 "Europejska Karta" zawiera określenie zadań zleconych samorządu. Występuje tu jasny, zgodnie z zasadą subsydiarności podział zadań pomiędzy państwo a gminy (powiaty i województwa). Przy czym zadania państwowe poprzez akt zlecenia stają się zadaniami samorządowymi. Różnica pomiędzy tymi obydwoma zakresami zadań, tj. "pierwotnymi" zadaniami samorządowymi (zadaniami własnymi) a poruczonymi zadaniami o charakterze państwowym, sprowadza się do różnic w sile kontroli i oddziaływania poprzez nadzór państwowy²².

Z podziału zadań publicznych gminy na własne i zlecone nie wynika przeciwstawienie gminy i państwa, bowiem z prawnego punktu widzenia gmina również we własnym zakresie sprawuje administrację publiczną. W obydwu zakresach gmina realizuje zadania określone ustawami. Ustawowo określony publiczny charakter zadań gminy wskazuje na ich miejsce w realizacji wewnętrznej funkcji państwa²³.

Nadzór nad samorządem

Tworzenie instytucji samorządowych wraz z określeniem ich własnego zakresu zadań oraz powierzeniem im zadań państwowych zmusza do zastanowienia się nad odpowiedzią na pytanie: czy i w jakim zakresie państwo powinno zastrzec dla siebie prawną możliwość podejmowania określonych działań wobec instytucji samorządowej w celu stworzenia gwarancji, że działania samorządu mieścić się będą w ramach państwowego porządku prawnego.

Cel ten osiągnięty być może w drodze nadzoru państwowego nad działalnością samorządową. Dlatego też nadzór nazywany jest zwykle "korelatem samorządu", bez którego trudno wyobrazić sobie instytucje samorządu terytorialnego, jako elementu państwa²⁴. Oczywiście zarówno zakres zadań samorządu, jak i intensywność sprawowania nad nim nadzoru państwowego zależą od konkretnych rozwiązań ustawowych. Konieczne zatem jest określenie w tych przepisach według jakich kryteriów oceniane będą przez organy nadzorcze działania podmiotów samorządowych, a także jakie konsekwencje pociągnie za sobą nieprzestrzeganie ustalonych kryteriów przez organ samorządowy oraz przez organ nadzorczy.

Klasycznymi kryteriami, według których wykonywany jest nadzór państwowy nad samorządami są legalność i celowość. Z uwagi na te kryteria przyjmuje się podział nadzoru na prawny i celowościowy (fachowy), choć nie w każdym ustawodawstwie różnice występują wyraźnie.

Nadzór prawny ograniczony jest do zadań własnych samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie, czy działalność gminy odpowiada normom prawa pozytywnego. Natomiast nadzór celowościowy dotyczy zadań przekazanych samorządowi z obszaru administracji państwowej. Z uwagi na fakt, iż w zakresie spraw zleconych organy samorządu terytorialnego podlegają również wytycznym administracji państwowej nadzór ten bada też aspekt celowościowy zachowań i samorządu, a więc także zgodność z wytycznymi. Jednakże podleganie wytycznym nie stanowi, iż samorząd w trakcie realizacji zadań zleconych staje się częścią struktury administracji państwowej. Powodowało by to bowiem umiejscowienie samorządu terytorialnego w systemie podporządkowania pionowego.

Z tego też względu niezmiernie istotne jest ścisłe określenie w drodze ustawowej katalogu środków nadzorczych oraz przypadków i zasad kiedy mogą one być stosowane przez organy państwowe względem samorządu. Ze środków stosowanych wobec samorządu należy wyłączyć środki "otwarte", takie jak np. polecenie służbowe czy wytyczne, których skutki prawne nie są z góry określone. Stosowanie takich środków sprawia, że zadania samorządowe przestają być wykonywane przez sam samorząd, a dochodzi wręcz do wspólnego administrowania.

W celu zapobieżenia sytuacjom patologicznym ustawodawstwa samorządowe przewidują system instytucji prawnych sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Stanowi to bowiem naturalną konsekwencję podmiotowego charakteru gminy.

¹ J. Starościak: Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 53.
² Przedmiot pośredniej administracji państwowej pokrywa się znacznie z samorządem terytorialnym, lecz w obydwu konstrukcjach pojęciowych akcent jest nieco inaczej rozłożony. Podczas, gdy w przypadku samorządu leży on na samodzielnym bycie jego podmiotu, to w przypadku pośredniej administracji państwowej na zależności od państwa. Jedno nie wyklucza drugiego. Dalsza różnica polega na tym, że pod pojęciem samorządu zwykle rozumie się materialny zasięg funkcjonalny, podczas gdy pośrednia administracja państwowa zawiera ponadto kwestie organizacyjne i określenie istoty organów. E. Forsthoff: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, tom I, Munchen 1973 (wyd. 10), s. 470.
³ Pojęcie "pośredniej administracji państwowej" spotkało się ze zdecydowanym sprzeciwem części doktryny, por. np. H.U. Erichsen: Kommunalrecht (W: Grim/Papier, Nordrhein-westfalisches Staats - und Verwaltungsrecht, Frankfurt a.M. 1986, s. 105 i nast.; R. Hendler: Selbstrerwaltung als Ordnungspprinzip, 1984, s. 295; F.L. Knemeyer: Die Stellung der Gemeinden im und zum Staat, część 2A "Die Stellung der bayerischen Gemeinden nach Grundgesetz, Bayerische Verfassung und bayerischen Landesegesetzen". W: Bayerische Gemeinden-Bayerischer Gemeindetag, Munchen 1987, s. 103-104). Zdaniem tych autorów, administracja państwowa i samorząd terytorialny nie tworzą żadnego przeciwieństwa i nie wykluczają się nawzajem. Klasyfikowanie samorządu terytorialnego jako pośrednika administracji państwowej odmawia temu samorządowi swoistej władczej funkcji i sprowadza go jedynie do zasady organizacyjnej.
⁴ F.E. Schnapp: Samorząd jako element polityki porządku państwowego, "Samorząd Terytorialny" 1991, nr 7-8, s. 4, pisze iż "samorząd w sensie politycznym wskazuje "na wolność do państwa" (Freiheit zum Staat), a samorząd w sensie prawniczym wskazuje na "wolność od państwa" ) Freiheit vom Staat).
⁵ Polski tekst światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego został opublikowany we wkładce do dwutygodnika "Gospodarka-Administracja Państwowa" z października 1988 r.
⁶ Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607.
⁷ Por. art. 72 Konstytucji Francji z dnia 4 października 1985 r. (Journal Officiel du 5 Octobre 1985), art. 28 ust. 2 Konstytucji Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r. (BGBI.I/1949 s. 1 z późniejszymi zmianami).
⁸ Dotyczy to głównie Szwajcarii, gdzie zakres regulacji konstytucyjnej dotyczącej organizacji i funkcjonowania terytorialnych związków samorządowych jest tak szczegółowy, iż konstytucje kantonalne określają podstawowe kwestie samorządowe, takie jak organizacje wewnętrzną, zadania i środki nadzoru nad gminą.
⁹ Tak J. Boć: Autonomia gminna (samorząd gminny) w Belgii, Samorząd Terytorialny 1992, nr 3, s. 27-33; M. Kulesza: Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 58 i nast.; M. Wyrzykowski: Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986.
¹⁰ Por. M. Kulesza: Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu terytorialnego, Państwo i Prawo 1990, nr 1, s. 26; inaczej Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 26.
¹¹ W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 105-106; Z. Niewiadomski: Istota samorządności terytorialnej, Wspólnota nr 6 z 21.04.1990 r., s. 10-11.
¹² Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze 2001, s. 259 i nast.
¹³ Przedstawia je szczegółowo Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny w warunkach..., op. cit., s. 27 i nast.; oraz M. Maciołek: O publicznym prawie podmiotowym, Samorząd Terytorialny 1991, nr 1-2, s. 3 i nast.
¹⁴ Por. J. Filipek: O podmiotowości administracyjno-prawnej, Państwo i Prawo 1961, nr 2; F.Longchamps: O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, Acta Uniwersitatis Vratislaviensis, Prawo XII, Wrocław 1964.
¹⁵ Por. F.L. Knemeyer: Bayerisches Kommunalrecht, wyd. 7, Stuttgart-Munchen-Hannover-Berlin 1991, s. 29 i nast.
¹⁶ Por. W. Pańko: Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991, nr 1-2, s. 16 i nast.
¹⁷ Por. B. Dolnicki: Z rozważań nad istotą samorządu terytorialnego, Organizacja-Metody-Technika 1990, nr 1, s. 3-5.
¹⁸ T.E. Schnapp: Samorząd jako element polityki porządku państwowego, Samorząd Terytorialny 1991, nr 7-8, s. 4-5.
¹⁹ F. Saint-Ouen: Podział władzy w demokracji europejskiej, Samorząd Terytorialny 1991, nr 6, s. 4.
²⁰ Por. J. Jeżewski: Podział kompetencji między samorząd terytorialny a państwo we Francji, Samorząd Terytorialny 1992, nr 3, s. 34; A. Leidinger: Decentralizacja i wzmocnienie samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1992, nr 10, s. 55.
²¹ Podział taki występuje w ustawodawstwach większości krajów Europy Zachodniej. Nie przyjął się jedynie między innymi we Francji. Zob. zestawienie zawarte w pracy M. Deubert, G. Liegmann: Rechtsgrundlangen kommunaler Selbstverwaltung und regionale Strukturen in Europa, Koln 1989.
²² Natomiast w Belgii podjęcie przez gminy zadań zleconych przez państwo powoduje traktowanie gmin jako organów władzy centralnej, a nie jako podmiotów zdecentralizowanych. W powyższym zakresie gminy muszą stosować się do wszystkich dyspozycji władzy zleconej, zaś odpowiedzialność za działania gminy w zakresie zleconym ponosi państwo. Por. J. Boć: Anatomia gminna (samorząd gminny) w Belgii, op. cit., s. 28.
²³ Por. K. Podgórski: Zadania samorządu terytorialnego (część ogólna), Katowice 1990, wyd. ZPP, s. 8.
²⁴ Por. K. Obermayer: Kommunlarecht. W: Maunz-Obermayer-Berg-Knemeyer, Staats-und Verwaltungsrecht in Bayern (wyd. 5), Munchen 1988, s. 291 i nast.; E. Schnapp: Samorząd jako element..., op. cit., s. 708.