W ciągu miesiąca od rozpoczęcia inwazji rosyjskiej granicę ukraińsko-polską przekroczyło ponad 2 miliony osób. Dla porównania w trakcie kryzysu migracyjnego w latach 2014–2016 do Europy przybyło 1–1,3 mln ludzi. Prof. dr hab. Barbara Mikołajczyk z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach przybliża zagadnienia prawa migracyjnego i międzynarodowego związane z szybko pogłębiającym się kryzysem uchodźczym w Europie. Niniejszy artykuł przedstawia kilka aspektów tej złożonej problematyki.

3 marca 2022 roku odbyło się spotkanie z prof. dr hab. Barbarą Mikołajczyk w ramach Sceny Premier Naukowych, na którym Ewa Niewiadomska i Jarosław Juszkiewicz pytali o wyzwania prawne, z jakimi mierzymy się w związku z napływem uciekinierów z Ukrainy

Uchodźcy czy uciekinierzy?

Kim są ludzie przybywający do Polski z Ukrainy? Słowem najczęściej powtarzanym w mediach jest uchodźca. Okazuje się, że termin ten nie oddaje w sposób ścisły ich rzeczywistego statusu.

– W świetle konwencji genewskiej z 1951 roku – komentuje prof. Mikołajczyk – uchodźca to osoba, która ucieka przed prześladowaniem w swoim kraju z powodu rasy, religii, narodowości, poglądów politycznych, przynależności do określonej grupy społecznej, a prześladowanie jest najczęściej dokonywane przez władze tego państwa.

Taka osoba powinna dotrzeć do granicy państwa, a następnie złożyć wniosek o nadanie statusu uchodźcy – w innym wypadku jest po prostu cudzoziemcem. Złożenie takiego wniosku w obecnej sytuacji nie jest zbyt korzystnym rozwiązaniem: postępowanie trwa długo, a wnioskodawca przez 6 miesięcy zgodnie z polskim i unijnym prawem nie może podjąć pracy w kraju, do którego przybył.

Jak należy prawidłowo określać ludzi uciekających przed agresją rosyjską?

– Powinniśmy mówić o uchodźcach wojennych lub uciekinierach wojennych – mówi prawniczka. – Są to ludzie o bardzo odmiennej sytuacji prawnej: posiadają różne dokumenty i wjeżdżają do Polski na różnych zasadach.

Wśród uciekinierów wojennych mogą być m.in. Ukraińcy posiadający paszporty biometryczne, wizy krajowe lub wizy Schengen, Kartę Polaka, zezwolenie na pobyt tymczasowy lub stały, a także ludzie bez dokumentów i obywatele innych państw, którzy np. studiowali w Ukrainie. Ci ostatni mogą uzyskać zgodę Komendanta Głównego Straży Granicznej na legalny pobyt na terytorium RP nie dłuższy niż 15 dni, jeśli nie mogą wjechać na innych zasadach.

W kontekście trwającej wojny należy też wspomnieć o tzw. uchodźcach sur place, czyli osobach, które przyjechały do Polski przed 24 lutego 2022 roku, a uchodźcami stały się dopiero w momencie rozpoczęcia inwazji. Dotyczy to np. krytycznych wobec swoich rządów obywateli Białorusi i Rosji, którzy z uwagi na swoje poglądy nie mogą wrócić do kraju i mają prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową.

Ochrona międzynarodowa

Wspomniana konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców to nie jedyny akt prawny, który ma lub może mieć zastosowanie w związku z wojną w Ukrainie. Zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku, a w konsekwencji także zgodnie z polskim prawem krajowym, uciekinierzy z państwa objętego wojną mają prawo złożyć wniosek o nadanie ochrony międzynarodowej, na którą składa się status uchodźcy i ochrona uzupełniająca. Otrzymanie ochrony oznacza legalny pobyt w państwie, prawo do połączenia z rodziną, możliwość podjęcia pracy, nauki i działalności gospodarczej czy do bycia objętym opieką zdrowotną.

Choć polskie przepisy funkcjonują w ramach wspólnego europejskiego prawa azylowego, istnieją pewne różnice, o których należy pamiętać. Na przykład polska definicja członka rodziny jest węższa niż europejskie rozumienie tego terminu i nie uwzględnia związków partnerskich.

Warto wspomnieć, że w trakcie postępowania o udzielenie nadania ochrony międzynarodowej wnioskodawcy nie mają prawa do podejmowania pracy. Innym mankamentem tego rozwiązania jest długość postępowania (nawet do kilkunastu miesięcy).

– Złożenie wniosku o nadanie ochrony międzynarodowej nie jest korzystne w każdym przypadku i trzeba o tym pamiętać, udzielając porady prawnej uciekinierom – podkreśla prof. Mikołajczyk.

Niezależnie od faktu, czy dana osoba złoży wniosek o nadanie statusu uchodźcy czy ochrony uzupełniającej, w każdym przypadku ma prawo do rzetelnego postępowania administracyjnego. Z pewnością też nikt nie zostanie na granicy zawrócony do Ukrainy, zgodnie z zasadą non-refoulement, która nie pozwala na wydalenie osoby narażonej na utratę życia, tortury lub nieludzkie traktowanie.

Należało się spodziewać, że w miarę nasilania się działań wojennych będą pojawiały się nowe rozwiązania prawne lub modyfikacje istniejących przepisów, które pozwolą uniknąć przeciążenia systemów azylowych państw członkowskich. Decyzja wykonawcza Rady UE z 4 marca 2022 roku uruchomiła bezprecedensowy mechanizm ochrony tymczasowej dla uciekinierów z Ukrainy. Nowe przepisy umożliwiają osobom wysiedlonym m.in. wybór państwa na terenie UE, w którym chcą przebywać i korzystać z praw związanych z ochroną tymczasową. Jest to zmiana rewolucyjna, gdyż wcześniej obywatel państwa trzeciego mógł ubiegać się o ochronę międzynarodową jedynie w państwie, do którego trafił.

– Decyzja Rady zmienia pogląd na całe prawo migracyjne Unii Europejskiej – komentuje prof. Barbara Mikołajczyk.

Przepisy polskie

W polskim prawie azylowym istnieje sześć rodzajów ochrony:

• azyl, czyli udzielenie ochrony przed prześladowaniem, najczęściej politycznym; przy obecnym masowym napływie wysiedleńców forma ta raczej nie ma zastosowania;
• opisany wcześniej status uchodźcy;
• ochrona uzupełniająca nadawana osobom, które mogą doznać poważnej krzywdy w kraju, z którego uciekają, gdzie grozi im orzeczenie lub wykonanie kary śmierci, tortury lub poniżające traktowanie; sytuacja ta pasuje do osób uciekających z Ukrainy;
• ochrona czasowa, tj. legalny pobyt przez rok z możliwością przedłużenia o 6 miesięcy, jeżeli powrót do kraju nie jest możliwy; osoba, która korzysta z tej formy, może podjąć pracę, korzystać z pomocy społecznej, połączyć się z rodziną i wyjechać do innego kraju; ten rodzaj ochrony jest jednak uzależniony od decyzji Rady UE;
• pobyt ze względów humanitarnych oraz pobyt tolerowany – te formy ochrony zostały uwzględnione w ustawie o cudzoziemcach w związku z wcześniej wspomnianą i szeroko pojętą zasadą non-refoulement; przysługują cudzoziemcom, dla których powrót do kraju oznaczałby m.in. zagrożenie życia, wolności, narażenie na tortury, nieludzkie traktowanie lub brak prawa do rzetelnego procesu.

– Warto pamiętać o specyficznym w naszej rzeczywistości dokumencie, jakim jest Karta Polaka – dodaje prof. Mikołajczyk. – Posiada ją wielu obywateli Ukrainy, Białorusi i Rosji. Dokument ten potwierdza przynależność do narodu polskiego oraz umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, pracę i studia na takich samych zasadach jak obywatele polscy.

Przez wiele lat najważniejszymi aktami prawnymi regulującymi sytuację obywateli państw trzecich w Polsce były ustawa z 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach. Kilka dni temu weszła natomiast w życie ustawa z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego kraju. Akt ten reguluje kwestie związane m.in. z legalnością pobytu uciekinierów, podejmowaniem pracy, prowadzeniem działalności gospodarczej, a także organizowaniem nauki i opieki dla dzieci.

Nowy porządek?

– Wojna w Ukrainie spowodowała kompletne przewartościowanie i konieczność zmiany porządku międzynarodowego – komentuje prof. Mikołajczyk. Po raz pierwszy stały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ napadł na inne państwo, co spowodowało głęboką zapaść decyzyjną tego organu. Wydaje się, że zarówno Rada, jak i cała Organizacja Narodów Zjednoczonych wymagają głębszej reformy. – To, co mamy dzisiaj, jest niewystarczające w zakresie bezpieczeństwa, migracji czy pomocy humanitarnej – dodaje naukowczyni.

Sytuacja związana z inwazją rosyjską w Ukrainie pokazuje, że formuła ONZ przyjęta po II wojnie światowej uległa wyczerpaniu. Potrzebny jest nowy porządek międzynarodowy uwzględniający wyzwania dzisiejszego świata, w którym globalne korporacje są w stanie z dnia na dzień nałożyć dotkliwe sankcje ekonomiczne na wielkie państwo, a grupa „haktywistów” Anonymous wypowiada cyberwojnę i skutecznie utrudnia funkcjonowanie Federacji Rosyjskiej.