Maj 2004 roku z pewnością pozostanie w pamięci Polaków jako moment wstąpienia ich kraju do Unii Europejskiej. Nowa sytuacja przyniesie wiele korzyści, nie ulega jednak wątpliwości, że wiąże się ona także z pewnymi problemami. O tym, jaki wpływ na politykę regionalną wywrze integracja rozmawiamy z prof. dr. hab. Sylwestrem Wróblem.

AGNIESZKA TURSKA, MAGDALENA BUSZEK: We współczesnym świecie obserwuje się dwa dokonujące się równolegle procesy: integrację i regionalizację. Czy regionalizm jest alternatywą dla procesów globalnych, czy raczej stanowi ich dopełnienie?

SYLWESTER WRÓBEL: Nie upatrywałbym w tych zjawiskach

Prof. dr hab. Sylwester Wróbel

sprzeczności. Bez wątpienia aktualne jest pytanie, czy procesy te są ze sobą sprzężone. Otóż wydaje się, że nie - każdy z nich przebiega niezależnie i jest uwarunkowany innymi czynnikami. Z drugiej jednak strony regionalizacja i globalizacja do pewnego stopnia się ze sobą splatają. Regionalizacja jest wynikiem przede wszystkim czynników ekonomicznych, wiążących się z przejściem od tradycyjnej gospodarki, związanej z masową produkcją towarów, dla której rynek zbytu stanowią obszary całych państw, do gospodarki bardziej elastycznej, będącej odpowiedzią na zróżnicowane oczekiwania konsumentów. Taki model umożliwia wytwarzanie mniejszej partii produktów lub usług, lepiej dostosowanych do indywidualnych potrzeb nabywców. Najistotniejsze jest wykorzystanie do procesu rozwoju ekonomicznego miejscowych zasobów w zakresie siły roboczej, infrastruktury, organizacji pracy, surowców i wielu innych czynników.

Współcześnie, większość krajów posiada wiodące regiony ekonomiczne, które metodą kaskadowego rozchodzenia się efektów rozwoju gospodarczego, przyczyniają się także do poprawienia sytuacji innych obszarów. Zarazem obserwuje się pojawienie wewnątrz- regionalnych różnic ekonomicznych, co przejawia się w tworzeniu centrów nowoczesnego przemysłu, przede wszystkim zaś usług administracyjnych, infrastrukturalnych, informatycznych, edukacyjnych itp., a z drugiej strony w istnieniu znacznie słabiej rozwiniętych obszarów rolniczych lub pozostających bazą surowcową i miejscem lokacji usług i towarów, wytwarzanych przez ogromne ośrodki. W tym sensie pełnią one rolę uzupełniającą w stosunku do najważniejszych ośrodków przemysłowych. Integracja natomiast wynika z rywalizacji międzynarodowej. Nic tak nie przymusza Europy do jednoczenia się, jak współzawodnictwo z dwoma innymi centrami gospodarki światowej - gospodarką amerykańską i coraz prężniej funkcjonującą gospodarką Dalekiego Wschodu. W przyszłości najprawdopodobniej rozegra się ekonomiczna walka o dominację między tymi trzema potęgami, co doprowadzi także do spięć politycznych, gdyż polityka musi strzec interesów ekonomicznych konkretnych państw lub ich grup.

Jaka powinna być rola polityczna regionów w coraz bardziej centralizującej się Europie?

Do tej pory nie zdefiniowano jeszcze roli państw w jednoczącej się Europie. Ścierają się dwie konkurujące ze sobą koncepcje: z jednej strony koncepcja Europy ojczyzn, z drugiej - Europy społeczeństw. Pierwsza z nich zakłada istnienie suwerennych narodowych państw, dla których unia zachodnioeuropejska byłaby płaszczyzną współpracy ekonomicznej i gospodarczej. W takiej sytuacji państwa członkowskie byłyby w niewielkim stopniu pozbawione suwerenności politycznej. Wprowadzenie natomiast w życie koncepcji Europy społeczeństw w konsekwencji doprowadziłoby być może do powstania federacji krajów lub wyłonienia wspólnych władz politycznych dla części kontynentu europejskiego. Nie wiadomo jeszcze, która z tych koncepcji zwycięży.

Regionom natomiast należałoby raczej przypisywać rolę związaną z tworzeniem podłoża ekonomicznego, co niewątpliwie jest najważniejsze w procesie integracji. Mają one bowiem większą szansę na swobodny rozwój i kreowanie sieci kooperacji z pominięciem partnerów narodowych, poprzez tworzenie przykładowo form współpracy z regionami z innych państw. W ten sposób mogą one zbudować infrastrukturę gospodarczą będącą podstawą dla nowej sieci więzi ekonomicznych. Socjolodzy zwracają uwagę, że dla Krakowa czy Katowic Budapeszt jest znacznie bliższym miastem niż Warszawa, nie tylko pod względem odległości, ale także rynków zbytu i kontaktu ze światem. W związku z tym może się okazać, że nawiązywanie współpracy przez południowe regiony Polski z partnerami czeskimi, słowackimi czy nawet austriackimi będzie korzystniejsze, niż współpraca z województwem pomorskim albo warmińsko-mazurskim.

Środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego pokrywają co najwyżej 75% planowanych kosztów danego projektu. Wiele gmin w Polsce nie będzie jednak w stanie zainwestować brakujących 25%. Gdzie mogą one szukać źródeł niezbędnego własnego wkładu finansowego do inwestycji?

To może okazać się dużym problemem. Polskie finanse publiczne znajdują się w bardzo złym stanie, co dotyczy nie tylko gmin, ale także powiatów, województw i w niemałej mierze funduszu państwa. Nie widzę obecnie dobrego rozwiązania tej sytuacji. Gmina musi sama wyasygnować określone środki, nie może to być wyłącznie suma wkładu z budżetu państwa i ze środków Unii Europejskiej. Mam nadzieję, że w nowej ustawie o finansach publicznych państwo zadba o poprawę sytuacji jednostek samorządowych. Druga możliwość wiąże się ze wzrostem gospodarczym, który pozwoli gminom na zebranie puli pieniężnej, wystarczającej na pokrycie własnego wkładu do inwestycji.

Dotychczasowymi beneficjentami polityki regionalnej Unii Europejskiej były głównie cztery państwa: Portugalia, Hiszpania, Grecja i Irlandia. Rozszerzenie unii jest równoznaczne z objęciem pomocą także dziesięciu nowych krajów, podczas gdy w budżecie przewidzianym na lata 2007-2013 środki finansowe przeznaczone na prowadzenie polityki regionalnej nie zwiększą się w znaczący sposób. Czy taka sytuacja nie doprowadzi do spadku efektywności tej polityki?

Będzie to zależało przede wszystkim od tego, na co owe środki finansowe zostaną przeznaczone i w jakim stopniu kraje ubiegające się o wsparcie będą mogły z nich skorzystać. Większa liczba państw aspirujących do otrzymania pomocy będzie oznaczała, że możliwości Unii Europejskiej dotyczące wspierania regionów i społeczności lokalnych zmniejszą się. Niewykluczone, że będzie się to wiązało także z odstępowaniem od dotychczasowej wyrównawczej polityki regionalnej na rzecz modelu, w którym regiony w większym stopniu będą musiały sobie radzić samodzielnie.

Druga możliwość to zwiększony fiskalizm - podniesienie obciążeń poszczególnych państw członkowskich wpłatami na rzecz funduszy europejskich, zarówno funduszu związanego ze wspieraniem regionów, jak i funduszu socjalnego.

Aby sprawnie zarządzać funduszami regionalnymi potrzebna jest fachowa kadra urzędnicza. W Polsce wielu pracowników samorządowych nie posługuje się biegle nawet jednym językiem obcym, obserwuje się również niedoinformowanie w kwestii procedur ubiegania się o środki finansowe z funduszy strukturalnych. Czy doszkalanie tych kadr jest rozwiązaniem optymalnym, czy też zasadna byłaby wymiana urzędników na fachowców, specjalizujących się w wiedzy o strukturach Unii Europejskiej i władających językami obcymi?

Poziom administracji samorządowej jest z wielu względów niezadowalający. Jednym z nich jest fakt, że działająca w niej kadra urzędnicza została w 1990 roku przekwalifikowana na drodze prawnej z administracji państwowej. Nie oznacza to oczywiście, że automatycznie zmieniły się kwalifikacje i sposób myślenia pracowników. Nie oceniam krytycznie całej administracji samorządowej, lecz nie mała jej część długo będzie nabywała wiedzę i umiejętności niezbędne w nowej sytuacji. Nieznajomość języków obcych jest natomiast dolegliwością charakterystyczną dla całego społeczeństwa, a wyeliminować ją można dopiero w następnych pokoleniach. Wymiana kadry urzędniczej z prawnego punktu widzenia byłaby bardzo trudna, gdyż pracownicy aparatu administracji publicznej mogą zostać odwołani tylko w wyniku określonych procedur. W przypadku zwolnień konieczna byłaby także wypłata pracownikom kilkumiesięcznych odpraw. Należy się jednak zastanowić, czy takie działanie jest zasadne - czy w krótkim okresie czasu udałoby się zatrudnić wystarczająco dużą liczbę młodych urzędników, znających tajniki administrowania życiem publicznym w społecznościach lokalnych i regionalnych. Można rozważyć wprowadzenie ostrzejszych kryteriów przy doborze personelu urzędniczego, gdyż dotychczas wymogi te nie są sprecyzowane w sposób przejrzysty.

W rozszerzonym Komitecie Regionów Polska ma otrzymać 21 miejsc. Jakie, według Pana Profesora, powinny być kryteria doboru doradców ze środowisk lokalnych i regionalnych?

Decydować powinny przede wszystkim kryteria kompetencji - znajomości problemów, w kwestii których specjaliści mają doradzać. Kandydaci muszą też orientować się w mechanizmach uzgadniania decyzji i skłaniać decydenta do podjęcia rozstrzygnięcia optymalnego nie tylko pod względem merytorycznym, ale także pod kątem prawdopodobieństwa wdrożenia projektu w życie.

Jaki będzie wpływ działaczy lokalnych, samorządowych na decyzje budżetowe Unii Europejskiej dotyczące regionów?

Praktyka Unii Europejskiej pokazuje, że obok formalnych mechanizmów decyzyjnych nie sposób nie dostrzegać różnego typu nieformalnych uzgodnień. Unia Europejska jest przedmiotem działania licznych nacisków ze strony grup interesów i nie ulega wątpliwości, że te zakulisowe rozmowy dokonują się jako integralna część procesu politycznego, podobnie zresztą jak w innych dziedzinach życia społecznego. W UE praktyka ta została zresztą zinstytucjonalizowana, jako że działają przy jej organach i instytucjach Society of European Affairs Practitioners oraz Public Affairs Practitioners. Myślę, że rola doradców i ekspertów powinna się ograniczać do tego, do czego w istocie przywykliśmy, czyli do momentu, w którym pozostawiają osobie odpowiedzialnej za decyzję spektrum możliwych do podjęcia wariantów rozwiązania decyzyjnego z ewentualnymi własnymi rekomendacjami. Choć tu byłbym nieco bardziej wstrzemięźliwy…

Dziesięć najbardziej dynamicznych regionów "15-ki" wytwarza trzy razy więcej dóbr od dziesięciu najsłabiej rozwiniętych regionów Unii w obecnym kształcie. Większość zaś regionów nowej "10-ki" posiada poziom wytwórczy niższy od poziomu tych najsłabszych regionów starej UE. Czy więc nie jest faktem Europa dwóch, a nawet trzech prędkości?

Poziom rozwoju ekonomicznego może, ale nie musi wiązać się z różnym tempem rozwoju państwa. Osiągnięty szczebel tego rozwoju może przecież zostać wsparty dodatkowymi, wspomagającymi czynnikami ekonomicznymi. Bywa, że regiony najsłabsze, ze względu na to, iż mają najniższe ceny nieruchomości i najtańszą siłę roboczą, stają się w pewnym momencie najbardziej dynamicznymi. Nie chcę oczywiście demonizować tych czynników, bo równie dobrze można by powiedzieć, że bardzo często są to regiony, w których największe są koszty założenia przedsiębiorstwa. Myślę, że ważne jest, co dany region chce wytwarzać, ponieważ w obszarach najbardziej zapóźnionych mogą istnieć sprzyjające warunki do tworzenia przykładowo szeroko rozumianej sieci usług informatycznych. Aby świadczyć usługi związane z produkują nowego oprogramowania komputerowego albo sprzętu informatycznego wcale nie trzeba lokować inwestycji w najbardziej rozwiniętych i najdroższych regionach..

Ważne jest, w jakim stopniu proces rozwoju regionów wplata się w mechanizmy konkurencji. Nie zapominajmy, że choć Unia Europejska kieruje się polityką regionalną w charakterze wyrównawczym czy polityką strukturalną, której modelem pozostaje wyrównywanie procesów rozwoju regionalnego, to nie da się uniknąć pytania o efektywność tego rozwoju. Regiony najlepiej rozwinięte to zazwyczaj obszary, w których inwestycje przynoszą największy zysk. Istniejąca w nich infrastruktura gwarantuje, że pieniądze zainwestowane w jakieś nowe przedsięwzięcie przyniosą najszybciej i stosunkowo wysoki zysk. Natomiast, jeśli siła robocza jest słabo ukształtowana, kiedy nie ma w danym kraju tradycji wytwarzania określonego produktu czy też kultu pracy, to bazę dla rozwoju przedsiębiorstwa trzeba budować od podstaw. To jest proces czasochłonny i kosztowny. Poza tym gospodarka kierowała się zawsze mechanizmami efektywności ekonomicznej, stąd regiony najbogatsze będą się zawsze starały utrzymać swoją pozycję i prymat nad krajami uboższymi, starając się uczynić z nich przede wszystkim rynki zbytu swoich produktów.

A zatem jaka jest wizja Pana Profesora - Europa regionów czy regiony Unii Europejskiej?

Moim zdaniem obydwie wizje są możliwe, ja jednak raczej widziałbym tę drugą wersję. Tak na dobrą sprawę mamy chyba do czynienia z równomiernym rozkładem sympatii dla koncepcji Unii Europejskiej jako federacji państw i Unii Europejskiej jako tworu ponadpaństwowego. Formuła regionów Unii Europejskiej wydaje się być do przyjęcia zarówno w jednej, jak i w drugiej koncepcji. Nikt nie jest w stanie zawrócić Wisły kijem i spowodować powrotu do starych makrospołecznych mechanizmów rozwoju gospodarczego. A zatem regiony muszą siłą rzeczy stać się głównym obszarem oddziaływań ekonomicznych.